——对常德市农村水利问题的调查

常德市人民政府  徐万发

近期，我们就新形势下特别是农村“两工”及堤防保护费取消后，如何加强农村水利建设，提高农业综合生产能力，实现人与自然和谐发展进行了一次专题调研。通过调研，我们形成的一个基本看法与基本结论是：农村水利已经成为制约“三农”发展的瓶颈问题，成为构建和谐农村的严重问题，加快解决农村水利建设突出问题迫在眉睫。

现状与问题：农村水利问题已到非解决不可的地步

我市境内湖区、山区、丘陵区均有，洪涝灾害、水资源短缺、水污染和水土流失问题都不同程度地存在。经过多年治水努力，虽取得了重大成就，但“最大市情是水情，最大忧患是水患”这一问题并没有根本改观，而且近年来有些问题呈现更加严峻的趋势。

1、堤防抗洪能力较弱。经过近10年大规模二期治理，我市堤防工程尤其是重点垸堤防抗洪能力有了明显提高，但由于泥沙淤积加快、工程老化严重、资金投入不足等多种因素影响，堤防标准依然不高，防洪形势依然严峻。一是重点垸堤防险工隐患仍然较多。我市5个重点垸一线大堤全长503.7公里。到目前为止，按二期治理设计标准（1991年前的最高水位），重点垸还有52公里未达标（其中汉寿26.3公里，鼎城15公里，安乡10.7公里）；按历史最高水位标准，未达标堤段有352.0公里，占堤防总长的69.89%；此外，尚有病险穿堤建筑物77处，当冲当浪堤段104公里，砂基堤642处，两水夹堤39处，每年汛期险情不断。二是蓄洪垸及一般垸堤矮单薄。我市蓄洪垸和一般垸共有33个，其中万亩以上的22个（国家蓄洪垸8个），一线大堤全长618公里，其中556.2公里大堤欠高，309公里堤段为沙基沙堤，247公里堤段迎流当冲，一遇高洪险情频发。安乡县安昌文化蓄洪垸承担着垸内11.3万人口的防洪保安和蓄洪安全转移任务，该垸145公里一线大堤有85公里维持在1998年前的水平，两水夹堤段是沙基堤的12公里，84座穿堤建筑物有81座建于上世纪50－60年代，其中77座都不同程度存在管身破裂漏水。三是撇洪工程和内江内湖防洪标准极低。我市撇洪工程和内江内湖堤防总长1500多公里，线长面广，先天不足。由于国家投资少，地方财政和群众投入有限，工程长年失修，防洪标准极低。特别是五强溪等一批大型水库建成后，外河中高水位时间延长，致使内江内湖挤排撇洪机率减少，电排排水效益降低，高洪水位时间过长，防汛任务加重。每到主汛期，内江内湖堤基翻砂鼓水、堤身散浸滑坡及穿堤建筑物险情接连不断，层出不穷，成为湖区人民的一块心病。

2、水库枢纽病险严重。我市共有水库1119座，其中大型水库3座，中型水库34座，小型水库1082座。病险水库672座，占水库总数的60.1%，其中中型水库14座，小型水库658座。病险水库多数建于50－60年代，受当时条件限制，设计标准和施工球探体育比分普遍偏低，加上运行时间过长，管理维护不到位，大部分水库不同程度存在坝体单薄、大坝渗漏和滑坡、溢洪道损毁、涵管破裂、启闭设施陈旧等症状，犹如一颗颗定时炸弹，威胁着人民生命财产的安全。桃源县戈尔潭水库控制集雨面积24.46平方公里，正常库容1644万立米，是一座以灌溉为主，兼顾发电、防洪、养鱼等综合效益的中型水利工程。该水库大坝坝体严重渗漏，最大总漏水量达104.51L/S，此外，还存在大堤滑坡沉陷、溢洪道严重渗漏、底板结构性破坏、输水建筑物损毁等问题，被认为是我市水库第一枢纽病险工程。

3、排涝设施老化失修。我市共有排灌装机3482处4482台33.63万千瓦，其中大中型泵站47处311台9.95万千瓦，占球探体育比分装机容量的29.6%。球探体育比分机电排灌受益面积499.59万亩，其中纯灌面积77.64万亩，纯排面积346.83万亩，排灌结合面积75.12万亩。调查发现，机电排灌主要存在四个问题：一是机电设备老化严重。我市建于70年代以前的机埠有395台4.5万千瓦，建于70－80年代的机埠有1831台13.5万千瓦，这些机埠全部超期服役，设备严重老化，机组平均效率下降20%以上。80年代以后修建的机埠，虽然设备没有达到国家规定的使用年限，但由于大部分泵站无钱维修，机组效率也有不同程度地下降。据统计，球探体育比分有2431台电机2571台水泵1505台变压器急需更新改造。二是排灌配套工程不完善。我市排灌配套工程基本由乡村两级管理，缺少整体规划和资金投入，而配套工程特别是渠道工程数量多、距离长，疏挖任务大，乡村很少组织大规模清疏，只是发动村组各自为战，搞“百节工程”，致使渠道内杂草丛生，污泥淤积，渗漏严重，“有水排不出，缺水灌不进”的现象非常普遍。我市共有375条1434公里渠道需清疏，需资金2300万元。此外，还有300多处1万平米排灌机房、3000处附属建筑物没有完善，不能满足“高水高排、分区排水”的要求。三是内湖调蓄作用锐减。我市湖区大部分地势低洼，主要靠内湖调蓄和电排排水减少渍灾。自60年代中后期以来，各地大兴围湖造田，内湖面积锐减，调蓄功能下降。1963年，球探体育比分内湖面积106.97万亩，可调蓄水量8.2亿立米，而到2004年，内湖面积减少至43.79万亩，调蓄水量仅2.4亿立米，减少70.7%，相当于16万千瓦电排的年排水量。四是外河水位抬高带来负面影响。我市建于70－80年代的排涝装机有13.5万千瓦，大部分水泵为轴流泵，设计扬程7－8米。经过30多年运行，由于外河泥沙淤积，水位普遍抬高2－3米，相当于水泵实际扬程增加3－5米，造成水泵高洪水位能效降低，运行不稳，振动剧烈，60%以上外排的机埠被迫停机，加大了排区的渍灾损失。

4、灌溉工程效益衰减。一是大中型灌区灌溉功能萎缩。我市共有大型灌区4处，中型灌区32处，干渠156条1674.5公里，支渠855条3227公里，设计灌溉面积266.78万亩。已硬化干渠仅479公里，占干渠总长的28.6%。已硬化支渠仅383公里，占支渠总长11.9%。由于灌区工程设计标准不高，附属建筑物不配套，管理设施落后，渠道硬化率低，导致输水能力减弱，灌溉效益下降。球探体育比分大中型灌区灌溉渠道总体水利用系数仅0.4，极个别渠道仅0.2，实际灌溉面积仅170.79万亩，占设计灌溉面积的63.79%。桃源县黄石水库灌区设计灌溉面积39万亩，实际灌溉面积仅20万亩，占设计面积的51.3%。鼎城区苍山水库灌区设计灌溉面积6.5万亩，实际灌溉面积不足3.5万亩，占设计面积的58.3%，其中孙家冲段干渠28公里，由于土堤“卡、堵、淤、漏”严重，实际通水仅16公里。二是小型蓄水工程蓄水能力下降。我市小型蓄水工程37252处，其中小型水库1082处，塘坝36170处（万方以上），设计蓄水13.0亿立米。由于缺少养护，病险严重，实际蓄水能力仅8.8亿立米，占设计水量的65%。

5、水管单位生存艰难。我市水利系统共有干部职工9312人，其中在职6873人，离退休2439人。受体制不顺的影响，水利系统基层单位已到了举步维艰的地步。一是工资发不出，职工生存难。2002－2004年，球探体育比分水利系统应发基本工资21417万元，实发工资14563万元，拖欠6854万元，占应发基本工资的32.0%。应缴纳养老保险费用4846万元，实际缴纳2601万元，欠2245万元，占应缴费用的46.3%。鼎城区冲柳垸改革前31人，改革后12人，内退内养4人，近6年来累计拖欠职工3年的工资，拖欠工资总额达105万元，人平达3.39万元。安乡县安昌乡水管站有正式职工18人，退休职工8人，另有11个村支部书记在此领取基本生活费，1996年以来，该站已累计向职工打工资白条70多万元，占应发工资的42%。站内的职工反映，他们的生活比本地的农民还要苦得多。二是单位负债重，维持运转难。2002－2004年，我市基层水管单位为维持正常运转共需资金38964万元，实际到位12729万元，尚欠26235万元，欠费比例达67%。其中工作经费欠3856万元，占所需经费的45%，日常维护管理费欠1944万元，占所需经费的42%。鼎城区牛鼻滩电排站原有职工102人，2004年改革后现有职工31人，共欠排渍电费773万元，欠职工工资157万元。汉寿县新兴乡水管站改革后只有职工2人，欠债多达140万元。澧县观音港电排站装机4×800千瓦，承担澧淞垸内19.2万亩集雨面积的排涝任务，该站除拖欠职工工资100万元外，还欠日常工作运转费用70多万元。由于经费严重欠缺，从1998年以来，该站就没有进行过正常的维修，机组运转完全听天由命， 1台大型电机二次保护已失去功效。三是人心不稳，留住人才难。球探体育比分水利系统由于多方面因素影响，本来素质就偏低，高中及以下文化程度的达3502人，占51%；初级职称1932人，占28.1%；无职称人员4545人，占66.1%。更为令人担忧的是，由于工资不能正常发放，基层水管单位普遍人心不稳，有文凭、有职称的专业技术骨干纷纷自谋出路。1999－2003年，我市水利系统共流失骨干专业技术人员1612人，2004年又流失218人，其中本科1人，专科56人，中专161人。汉寿县西湖垸改革后有干部职工157人，其中在职96人，停薪留职34人，退休27人，停薪留职人员占21.7%。临澧县全县乡镇水管站有技术员以上职称的42人，一半以上外出打工。鼎城区镇德桥镇水管站管辖二线大堤18.5公里，小（一）型水库1座，小型机埠9处，穿堤建筑物24处，是一个“水利重站”。但该站现有4名管理人员中，没有1人懂业务，没有1人参加过技术培训。

原因分析：制约因素日益凸现

导致目前这种现状，既有观念上的障碍，也在现实的原因，更有体制的因素。综合分析，主要是四大影响：

1、政府投入不够的影响。多年来，各级政府轻视农村水利建设的问题一直存在，沿袭的是“农村水利农民办”的治水思路，始终把农民作为水利投入的主体，认为农民是一个最大的群体，“盆大好刮粥”，与水有关的事情，都是农民的事情，农村水利基本上处于一种自我积累、自我发展、自求平衡的状态。突出表现为“大灾大投，小灾小投，无灾不投”的被动投入多，各级政府自觉修水利的少。“十五”以来，国家对农村水利建设的投入逐年减少，目前农村水利建设的投入仅占国家基础建设投入的7%左右，省、市、县基本上没有新增投入，与各级政府投入城市建设的力度形成鲜明反差。一是国家投资逐年减少。1999年，国家投资我市水利建设11.8亿元，此后投资逐年减少，2004年下降到2.01亿元，减少83.0%，今年还有继续减少的趋势。目前国家正式审批立项的球探体育比分湖治理三个单项工程，总投资46.58亿元，其中国家意向投资25.57亿元，地方自筹21.01亿元，但二期治理已接近尾声，国家投资已达25.45亿元，可利用投资仅0.12亿元；大中型水库除险加固第一批项目的国家投资已基本上安排完，第二批项目正在争取中，能否启动还是未知数。二是地方配套资金不到位。水利国债资金管理办法规定，水利投资严格按设计标准和定额预算进行，国家在控制总投资的前提下，一般只按工程总造价的40－60%下达国债资金计划，其余部分由省市县配套或业主自筹。由于地方财政困难，配套资金很难足额到位。比如，球探体育比分湖二期治理重点垸堤防加固工程等三个单项，需地方配套21.47亿元，而到目前为止，省市县基本上没有安排配套资金。又比如，2003年我市四水治理需资金976万元，其中国债资金450万元，要求地方配套526万元，而实际到位配套资金仅106万元，只占规定配套额的20%。再比如，2003年大型灌区续建配套与节水改造需资金2898.2万元，其中国债资金1450万元，要求地方配套1448.2万元，而实际到位配套资金仅110万元，不到规定配套额的8%。

2、配套政策滞后的影响。农村税费改革后，农村“两工”和堤垸保护费被逐步取消。2002－2004年，市“两工”用工总额5832万个，年平均用工总额1944万个，是农村水利修、防、管的投入主体。2002年以前，我市各大垸、修防会每年收取堤垸保护费约1700万元，其中农村部分1200万元。多年来，堤垸保护费是维持堤防管理单位日常运转、大堤培修养护、堤防管理人员工资的主要来源。“两工”和堤垸保护费分别于2004年和2003年取消，取消后，由于配套政策没有及时跟进，特别是需要各级财政解决的范围不明确，致使跨乡跨村的水利建设投入主体不清，水利建设和堤防管理的主要资金来源被切断。安造垸在取消堤垸保护费后，已拖欠干部职工工资48万元，大堤养护及其它工作经费50万元，日常工作基本处于半瘫痪状态。

3、水费挤占挪用的影响。2002年，我市应收水费8149万元，乡镇实收水费6901万元，球探体育比分门到位水费5037万元，占应收水费的61.8%，占实收水费的73%，乡镇挤占挪用27%。2003年，我市应收水费8090万元，乡镇实收水费7308万元，球探体育比分门到位水费5583万元，占应收水费的69%，占实收水费的76%，乡镇挤占挪用24%。2004年，应收水费8123万元，乡镇实收水费7594万元，球探体育比分门到位水费5723万元，占应收水费的70.4%，占实收水费的75%，乡镇挤占挪用25%。3年时间，乡镇共挤占挪用水费5460万元，年平均挤占挪用25.3%。鼎城区牛鼻滩电排站1999年－2003年共应收水费2307万元，实收917万元，乡镇拖欠1390万元。汉寿县沅南垸12个乡镇挪用该垸堤垸保护费480万元。澧县小渡口镇2004年应收水费149万元，实收135万元，拨付观音港电排站3万元、镇水管站4万元、天鹅水管站3万元，缴纳排涝电费24万元，挤占挪用水费101万元，挤占比例达75%。汉寿县株木山乡每年实收水费7.5万元，拨付乡水管站8人基本工资2.8万元，挤占挪用4.7万元，挤占比例达63%。

4、水利改革不到位的影响。一是水利改革缺乏统一的政策和标准。由于省里的《定员标准》、《定额标准》和我市的水利工程管理体制改革实施办法未出台，各区、县（市）改革进度不一，操作随意性较大。如同样是中型水库，高的是正科级，低的无级别，有的甚至被乡水管站代管；有的单位定员80人，有的40人，有的只有10多人。水利系统人员待遇也被随意降低，如个别县水利系统职工不论工龄长短、不论职称级别高低，一律500元/月。二是公益性水管单位的经费来源没落实。按照国务院和省政府文件精神，公益性水利工程的编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出列入同级财政预算，由同级财政负担；工程维修养护岁修经费来源为：各级财政预算资金，水利建设基金的20%－30%，堤防维护费的全部；更新改造除险加固等建设费用，纳入基本建设投资计划，由发展改革部门在非经营性资金中安排。但目前普遍没有落实到位，就连堤防工程等纯公益性水利工程，无论属地方财政还是国家财政负担的，绝大多数没有落实到位。三是分级投入机制未建立。国家投入一部分后剩余交地方负责，地方能拿一点算一点，剩余的望着国家，导致许多工程国家无投入，地方也无投入。四是小型水利工程管理体制改革滞后。对于面上众多的小型水利工程，一个有效办法是拍卖、租赁、承包等办法搞活经营管理权。我市虽然也做了大量工作，但未形成气候，未在大面上得到推广。

对策与建议：统筹解决农村水利问题

农村水利建设是提高农业综合生产能力、实现农业农村经济可持续发展的基础工程，也是建设和谐农村的前提。改变农村水利建设滞后局面，关键是要构建起利益主体明确、事权责任明晰的新型水利投入、开发和管理机制。

1、加大农村水利的投入。各级政府要按照统筹城乡发展的方略，把加强农村水利建设摆在与城市建设同等重要的位置，广辟投资渠道，形成各级财政分级负担的公共财政投入格局。就地方投入而言，主要是增加五个方面的投入：一是设立防汛应急基金。应纳入地方财政预算，用以解决汛前应急处险、汛期防汛抢险、汛后堵口复堤、险情处理、物资器材补充和水毁工程恢复等。二是设立水利建设专项基金。按不低于同级财政可用资金5%的比例，纳入年初财政预算，用于属地方负担的堤防等纯公益性水利工程建设、除险加固、管理维护等。三是设立小型农田水利建设专项补助基金。按中央1号文件要求，对农村小型农田水利工程建设给予适当补助，并实行以奖代投。四是转移支付资金要列出专项。明确水利项目转移支付的范围和额度，并重点安排堤防等纯公益性水利工程。五是制定防汛用工和农村水利工程维修养护用工办法。从制度上保证防汛用工、堤防维修养护等用工的需要。同时，建立水利投入责任体系和考核奖惩制度。要在划清事权的基础上，明确各级政府水利投入责任，并进行年度考核和专项考核，严明奖惩制度，确保投入到位。

2、深化水利单位人事改革。各地要借鉴鼎城区水利事业单位人事改革经验，抓紧抓好水利单位人事改革。一是尽快出台水利工程管理单位定编定岗实施意见。对水利工程管理单位的人员编制、级别予以明确，精减富裕人员，稳定水利技术骨干队伍。二是将纯公益性水管单位的人员工资等基本支出按国务院和省政府文件规定纳入县级财政统一发放。同时，要落实他们的养老保险和医疗保险，免除他们的后顾之忧，使他们真正能安心工作，劳有所得，老有所养，病有所医。三是要妥善解决好下岗人员的安置问题。基层水管单位的水利工作者常年风里来雨里去，晴天一身灰，雨天一身泥，尤其防汛抢险时哪里危险哪里上，为保护人民生命财产安全和经济社会发展作出了很大贡献，有的累得一身病，加上长期以来待遇低，普遍十分困难。改革下岗分流后，各级政府要关心和扶助他们，首先要从财政拿出资金补足补齐拖欠他们的工资，同时根据政策和实际情况，从财政安排一定的资金解决下岗人员安置经费，享受下岗职工的同等待遇，以解决他们的生活出路。

3、强化依法治水管水。依法治水是农村水利发展的重要保障。一是要加强水法宣传，提高全社会的水法意识。二是要加强水利执法队伍建设，提高执法队伍的素质和水平。三是加大执法力度，依法保护水利工程的安全与效益。依法保护球探体育比分门的权益，如依法收回应由球探体育比分门管理的洲土和禁脚等。四是强化水利规费征收工作。按照有关规定，切实加强水利建设基金、防洪保安基金、水资源费、水土保持设施补偿费和水土流失防治费、河道采砂管理费、洲滩开发利用管理费等各项水利规费征收。特别是市本级的水利建设基金要按城市维护税的15%足额划拨到位，以缓解水利建设资金严重短缺的问题。

4、创新水利发展机制。一是尽快出台市、县水利工程管理体制改革实施办法。统一明确水利管理体制改革的要求和标准，提出切实可行、操作性强的方案和步骤。二是加快小型水利工程管理体制改革。通过拍卖、租赁、承包、股份合作等形式，明确小型水利工程所有权，放开建设权，搞活经营所有权，推进小型工程产权制度改革和民营水利的步伐，进一步调动社会参与水利建设的积极性。三是加快发展经营性水利。要充分利用球探体育比分门的资源优势，并通过政府大力招商引资，吸引民间资金、外行业资金、外地资金和境外资金，积极发展经营水利，搞活水利经济，增强水利系统“造血”功能，壮大水利队伍和水利事业。四是理顺乡镇水管站管理体制。乡镇水管站改为“县乡共管，以乡为主”以后，水利资产流失严重，人员包袱越来越重，而技术骨干又流失严重，实践证明，这种“以乡为主”的管理体制不符合我市农村水利工作的实际，不利于农村水利事业的发展，建议仍然恢复“县乡共管，以县为主”的管理体制。

5、改革农村水费征收办法。基本思路是由目前的乡镇征收为主改为县财政统一征收。乡镇挪用水费严重，若水费继续由乡镇征收，随着农业税取消，乡镇财政缺口将会越来越大，水费挪用将会越来越严重。水利工程管理单位自己收取水费也不适合我市实际，因为我市水利工程绝大多数是公益性工程，受益的是所有群体，是社会大众，涉及千家万户的生命财产安全和生产生活，不能采取不交费就控制的办法；再加上水利工程普遍老化失修，就连灌溉供水工程也严重存在渠道漏、淤、堵和设施不配套等问题，不具有分受益个体收费供水的条件。因此只能采用县财政统一征收的办法，按照收支两条线的原则，专户管理，球探体育比分门列出使用计划，由政府分管领导批准后及时拨付给水利主管部门使用，以确保水利系统的正常运转。